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党代表任期制工作研究

时间:2015年04月15日来源:本站原创作者:肖 平点击:

[内容提要]中组部已将我市列为落实和完善党代表任期制工作联系点,本文对什么是党代表任期制、党代表任期制的由来、党代表任期制对推动党内民主建设有何重大意义、如何落实党代表任期制、还有哪些需要完善的工作等问题进行了系统的疏理和思考。

 

党代表任期制工作研究

市委党校常务副校长   

 

一、什么是党代表任期制?

党代表任期制是指党代表大会代表(以下简称党代表)每届任期与同级党代表大会当届届期相同。如下一届党代表大会提前或者延期举行,其代表任期相应地改变。代表在党代表大会召开和闭会期间,享有代表资格,行使代表权利,履行代表职责,发挥代表作用。

实行党代表任期制,一言以蔽之,就是要变“会议代表”为“任期代表”,由一次性发挥作用变成经常性发挥作用。

理解党代表任期制有两点需要把握:

(一)党代表任期是从当选之日开始,至下一届党代表选出之日结束。目前各级党的代表大会一般是五年一届,那么党代表在党代会召开期间和闭会后,其代表资格和职权均一直有效。

(二)党代表在同级当届党代表大会召开和闭会期间,均应享有相关权利和职责,履行相关义务。《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(中发[2008]8号)规定,党代表有下列权利与职责:1.在同级党代表大会召开期间参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告;2.在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题;3.在同级党代表大会上行使表决权、选举权,有被选举权;4.了解同级党的委员会、纪律检查委员会以及所在选举单位党组织贯彻执行党的决议、决定的情况;5.向同级党代表大会或者同级党的委员会就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的重大问题提出意见和建议;6.对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督;7.参加同级党代表大会或者同级党的委员会组织的活动;8.受同级党代表大会或者同级党的委员会的委托,完成有关工作。

 

二、党代表任期制的由来?

从提出到实行党代表任期制,我党经历了一个不断探索的较长过程。

中共从“一大”到“六大”时候的《党章》一直坚持年会制。“六大”后因战争原因没有再坚持。

比年会制更健全的党代会常任制的构想,实际上是“八大”讨论修改党章期间毛泽东提出的。1956428日,毛泽东同志就在中央政治局扩大会议上提出:“是否可以仿照人民代表大会的办法,设党的常任代表。我们有人民的国会,有党的国会,党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了,有了常任代表制度,每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法,比如五年一任。这还没有写到党章草案上去,提出来请大家考虑,看是否可以。”(《毛泽东文集》第七卷第54页)

随后,邓小平同志曾在19569月党的八大修改党章的报告中,代表中央提出过“一项根本改革”,要把党的中央、省、县代表大会“都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样”,使之“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”,每年开一次会。

但这个自上而下的改革却好事多磨。1957年,这一试验中止。

因为党代表年会制的传统没有延续,党代会常任制没有建立,党内科学分权思路没有机会实践,权力过分集中现象就日愈严重,党内权力关系从“金字塔形”变为“倒金字塔形”,这是导致随后十年浩劫发生、改革开放后一些地方和部门“一把手”违纪违法甚至严重犯罪居高不下的重要原因。

1980年代,中央有关部门开始对党的代表大会常任制度进行研究。到1986年前后,理论界关于党代表大会常任制的研究也开始逐渐升温。

1988年和1989年,中组部先后选择了浙江省台州市椒江区、绍兴市、永嘉县、瑞安市,黑龙江省林甸县、肇东市,山西省大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区、和顺县,河北省辛集市,湖南省衡山县这12个市县,进行党代会常任制的试点,积累经验。

但到2002年党的十六大以前,除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西的晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在试点外,其他7个市县停止了试点。

2002年党的十六大后,各地按照十六大报告“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”、“积极探索党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的要求,积极探索,党代会常任制试点又扩大至近20个。

2007年党的十七大作出了“完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”的重大决策部署,并将“党的各级代表大会代表实行任期制”写入《中国共产党章程》,至此,党代表任期制作为一项制度被正式确立下来。

200855日,中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(中发[2008]8号),共六章33条,作为指导和规范党代表任期制的基本依据。

2012年党的十八大报告中,在论及“完善党的代表大会制度”时,明确指出要“落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点,实行党代会代表提案制”。

这里需要指出的是,“乡镇党代会年会制”是指乡镇的党代会每年要召开一次代表会议,“县(市、区)党代会常任制”是指县(市、区)党代会在届期内根据需要可经常召开会议。而“党代表任期制”的主体是党代表,实质是党代表的履职尽责、发挥作用。三个概念有所区别。

 

三、党代表任期制对推动党内民主建设有何重大意义?

我党从1956年探索党代表任期制开始,至今已经五十八年。从1988年试点党代表任期制开始,至今已经二十六年。目前制度经验趋于成熟,易于操作,具备了在全国各级党组织普遍实行的条件。

实行这一制度,至少有以下几个方面的重要作用:

(一)可以充分地保障党员和党代表的权利。首先,从党员的层面讲,党员作为我们国家的主体政治精英,其权利既可以直接通过组织途径得以保障,也可以间接通过党的代表大会得以保障。党代表任期制是保障党员权利的一个重要机制,它通过制度化、规范化和程序化的过程,使党员的政治要求能够通过党代表进入一系列的政治议程,这是对党员政治权利最有力的制度保障。其次,从党代表的层面讲,作为党代表,有反映党员各种要求的责任义务,这正是党代表的本质内涵,不反映党员的要求,也就没有履行好代表的职责。党代表是我党重要的执政资源、民主资源、决策资源。以往党代表在参加完党代表大会之后的五年任期内,其权力和职责“名大于实”,其选举权、决策权、监督权形同虚设,其审议权、评议权、建议权等也无法保障。很多党代表自嘲是“五年开次会,会期三五天,举举手,划划圈,散会靠一边”。党内决策权只由该届代表大会选举产生的委员会来行使,甚至只由党的委员会选举产生的常委会来行使。实行党代表任期制,不仅拓展了党代表在会议之外的履职空间,而且有了具体的实现形式,使党代表具备了经常性参政议政的主体地位,有利于调动党代表参与党内事务的积极性和主动性。

(二)可以很好地提升党组织的凝聚力。党代表来自于不同的党员群体,分布在各行各业、不同阶层,与基层党员群众联系十分紧密,对社情民意比较了解,是党内不同诉求的代表者。党员的根本政治利益是一致的,如政治理想、思想信仰、路线方针、发展理念等等。在根本政治利益一致的前提下,也有不同的社会诉求、经济诉求,需要充分沟通以达成共识。比如党委提出的具体公共政策、制定的规范化制度措施、遴选领导干部的程序方法、干部享受的政治待遇和经济保障、党员公共利益的维护、对困难党员的救助等等。在实行党代表任期制之前,党组织很难考虑到不同群体中党员的不同诉求。实行党代表任期制后,党代表将能较为全面、系统地反映党员的思想观点和利益要求,反映党的组织中存在的问题,参与决策、监督工作、沟通上下,使党组织能够适时加以调整和适应,进而能够提高整个党组织的凝聚力和全体党员的向心力。

(三)可以进一步深化党代表大会制度建设。党代表大会制度是我党的根本组织制度,而党代表是各级党代表大会活动的主体。实行党代表任期制,可以逐步理顺党代会、全委会和党委会领导体制。实行好了党代表任期制,今后可以进一步推动党代会常任制的实施。党代会常任制是一种很好的制度设计,邓小平针对八大党章的修改,说:“按照新制度,党的最重要的决定,都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它汇报工作,听取它的批评,答复它的询问。代表由于是常任的,要向选举他们的选举单位负责,就便于经常地集中下级组织的,党员群众和人民群众的经验,他们在代表大会会议上,就有了更大的代表性,而且在代表大会闭会期间,也可以按照适当的方式,监督党的机关工作。因此,我们相信,这种改革必然可以使党内民主得到重大的发展。” 这么好的制度预设,为什么长期以来一直没有得到正式的和持续的推行呢?其主要原因是党代会常任制的制度起点高,而现在的党委会组织领导体制很难与之相接轨。党章规定,党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。但是,这个导机关只是一个会议制度的形式,而不是组织“实体”。关键是目前决定党的重大决策的是党委常委会领导体制,常委会领导体制掌握公共权力,人数少、层次高、决策快,但权力不易受到监督。任期制的推行必将为党代会常任制奠定制度基础。在这一领导体制下,能保证党员的主体地位,能保证决策民主化和科学化,能保证“即便决策失误,也会较快得到纠正,党的领导人滥用权力的现象就会大大减少。”

 

四、如何落实党代表任期制?

党代表履行代表权利和职责,主要是参加同级党代表大会和同级党的委员会组织的活动并代表党员表达意见、提出建议。

任期制党代表除了大家已经熟知的权利外,在党代表大会召开期间,党代表可以联名向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。提案应当有案由、案据和方案。提出提案的代表可以要求撤回提案。

党代表大会闭会期间,党代表可以由个人或者以联名的方式,采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党代表大会和党的委员会职权范围内的提议;可以通过参加座谈、列席会议等方式,对本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定,提出意见和建议。党代表受同级党代表大会和党的委员会的委托,可以在本地区对涉及同级党代表大会和党的委员会职权范围内的有关重大决策、重要事项进行调查研究。党代表应当采取适当方式,与基层党员和群众加强联系,了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题,反映基层单位党员和群众的意见和建议。党代表应邀可以列席同级党的委员会全体会议等会议,发表意见。党代表根据同级党的委员会安排,可以参加对本地区重要干部的民主推荐和对同级党的委员会、纪律检查委员会领导班子及其成员的民主评议,参加对同级党的委员会常务委员会工作的评议。

要实行好党代表任期制,必须做到机构人员、办公场所、时间经费、召开年会和建立制度的“五个落实”。

(一)关于机构人员。组织领导要到位,为党代表发挥作用提供组织保障,如成立党代表任期制领导小组,负责研究、指导党代表任期制工作的全面开展,解决任期制实施过程中的重大问题。领导小组下要有专门的工作机构,配备专职的工作人员,负责日常工作调度。党代表要按照区域和行业划分代表团,配备联络员,在领导小组统一组织、指导下开展活动。党的十六大后中组部在四川雅安进行的试点改革中,党代会还设置了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会等几个专门委员会(专委会)。有些地方还实行了常委联系委员、委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众工作制度,形成了一个庞大的群众工作网络。

(二)关于办公场所。建立规范的党代表工作室,并将人大代表、政协委员纳入其中,合署办公,是一个很好的做法。如宁夏回族自治区同心县在13个乡镇(管委会)、20个生态移民村和具备条件的农村(社区)建立了“两代表一委员”工作室(含党代表工作室)。工作室要求“六有六公开一信箱”。“六有”是指有相对独立的办公场所、有统一标牌、有统一标识、有代表简介、有计划安排、有文档记录。“六公开”是指党代表工作职责、工作制度、工作流程、党代表履职承诺、活动安排和意见建议办理结果等事项全部上墙公开。“一信箱”是指设立“两代表一委员”工作信箱,便于“两代表一委员”收集民意,了解民愿,服务群众。宁夏盐池县有党代表工作室119个,其中行政村工作室102个、乡镇机关工作室8个、社区工作室9个,将全县968名各级党代表全部纳入党代表工作室。

(三)关于时间经费。中央《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定,党代表参加同级党代表大会和党的委员会安排的活动,代表所在单位应当给予时间保障。党的各级委员会要为党代表按照其安排开展工作提供必要的经费。无固定工资收入的代表按照同级党的委员会安排开展工作,根据实际情况由同级党的委员会负责给予适当补贴。所以,各级党政要在党费开支和财政预算中确定党代表任期制工作的专项经费,保障任期制工作的顺利开展。

(四)关于召开年会。党的十八大报告指出,要“完善党的代表大会制度,试行乡镇党代会年会制”。党代会年会制度是指每次党的代表大会完成换届选举任务后,在党的委员会任期内每年举行一次代表会议,行使党的代表大会的职权。这期间,党代表的资格继续有效,不再重新进行选举。试行乡镇党代会年会制,能够实现乡镇党代表履职的常态化。乡镇党代表参加年会、提交提案、参与党委决策、评议党委纪委工作、直面询问乡镇党委班子及成员工作,有助于扩大和促进党内民主,促进基层党代表发挥作用,促进乡镇党委领导班子履职尽责、干事创业。试行乡镇党代会年会制,还是为更高级别党代会召开年会、实行常任制积累经验。

(五)关于建立制度。目前各省基本上都颁布有贯彻《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》实施办法,这是“1”,要在此基础上,建立一个“1+N”的制度体系,其重点又是建立关于党代表任期、权责、履职、保障方面的制度。如建立《党内重大问题通报制度》、《党代表联系基层制度》、《党代表学习培训制度》、《党代表专题调研制度》、《重要决策征求党代表意见制度》、《党代表列席重要会议制度》、《党代表评议重要干部制度》、《党代表提案提议制度》、《党代表提案提议回复制度》、《党代表质询和询问制度》、《党代表管理考核激励制度》、《党代表工作室工作制度》等。通过制度的建设,使党代表有章可循,更好地发挥作用。

党代表任期制是一个复杂的系统工程,必须统筹兼顾、突出重点、有条不紊、逐项落实。

 

五、还有哪些需要完善的工作?

实行党代表任期制,涉及全国、省、市、县等多个层次,代表人数众多,各地情况不尽相同,只有坚持边实践、边探索、边总结、边规范,才能不断完善。

目前,《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(中发[2008]8号)在体例上也采用了“暂行”形式,主要是把已经形成共识和行之有效的做法规定下来,对一些还需要进一步探索的问题没有作出规定。

各级党组织和党代表要以改革创新精神,认真研究实行党代表任期制中遇到的新情况、新问题,在实践中积极探索新思路、寻找新办法。

笔者认为,当前尚需完善的工作主要有:

(一)要推进党章在党代表任期制方面的进一步具体化。20121114日党的十八大上通过的党章,除总纲外有十一章,分别对党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系、党徽党旗作出了规范。其中,在“党的组织制度”一章中专门规定有“党的各级代表大会代表实行任期制”,但没有更具体的说明。建议今后在“党的基层组织”与“党的干部”两章之间,特别增加“党代表”一章,充实这一环节内容。这一章应对党代表的任期、党代表的权利和义务、党代表的工作方式、党代表的管理等问题作出明确规定。也就是说,《暂行条例》中的一些重要条款,可写入党章。

(二)要借鉴人大、政协在民主制度建设方面的好做法。中国共产党是执政党,我们党要建设社会主义民主法治国家,党内民主、人民民主、社会各界民主,是民主的三个重要层次。按理,党内民主具有示范性,应该先行,党的十七大就提出了“以党内民主带动人民民主,以增强党内和谐促进社会和谐”的新论断,人大代表任期制、政协委员任期制应该向党代表任期制学习工作经验,但是因为党代表任期制尚在完善之中,所以当前在实行党代表任期制过程中,要更多地向人大代表任期制、政协委员任期制学习好的做法。在学习借鉴中,有几个问题需要廓清,如中央《暂行条例》赋予党代表提案权,但党代表的提案与人大代表的议案和政协委员的提案在内容上、范围上如何界定,如何交办,由谁办理,需要研究。又如,党代表的视察与人大代表、政协委员的视察如何突出各自的侧重点,要积极探索。笔者认为,党代表的权利和职责应更多地突出党务方面,如政治思想理论、地方执政理念、干部队伍建设等,不能取代了人大代表和政协委员的职能。

(三)要大力宣传党代表任期制工作。目前干群对党代表任期制的知晓率并不高,除了试点地区和一些专家学者,一般干群对党代表任期制这一制度设计并不清楚,所以非常有必要采取广播电视、报刊、会议、简报等多种形式,深入宣传中央《暂行条例》,教育引导广大党员、党代表,特别是党员领导干部充分认识实行党代表任期制的重大意义,准确把握相关规定。要通过广泛深入的宣传引导,在全社会形成关心、支持党代表履行职责、发挥作用的正确导向。对在党代表任期制实践中探索出来的一些好经验、好做法,要及时发现,善于总结,相互学习交流,推动党代表任期制工作有力有序有效地开展。

(四)要抓好对任期制党代表的教育培训。党代表任期制能否实现预期目标,一是取决于各级党组织是否能有效推动,二是取决于党代表个人的能力素养。打铁还须自身硬。要坚持以党校为依托,以各行业、各阶层代表团为单位,组织党代表参加以参政议政为核心内容的学习培训,提高党代表素质,增强党代表履行职责的能力和水平。采取集中培训、以会带训、专题辅导、经验交流、现场参观等多种形式,就实行党代表任期制的理论背景、实行党代表任期制的重要意义、任期制党代表享有的权利和肩负的职责、党代表发挥作用的渠道和方式、党代表任期制工作机制等进行了系统阐述。作为党代表来说,要始终意识到,党代表不仅是一种荣誉,更是一个重要职务、一份沉甸甸的责任。要积极适应新形势、新任务的要求,牢固树立代表意识、责任意识和大局意识,主动学习,自我加压,不断提高思想政治素质、政策理论水平和建议献策能力。必须不断增强工作的责任感和使命感,加强与基层党员和群众的联系,了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题,反映基层单位和党员群众的意见建议;积极参加同级党代表大会和同级党委组织的活动,努力完成交办的工作。要立足自身工作岗位,加强对本地区经济社会发展、党的建设等重大问题的调查研究,积极提出高质量的意见和建议,促进党委决策的科学化、民主化。要模范遵守党的章程和国家法律法规,维护党的团结统一,在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用。

(五)要为党代表履职尽责创造必要的条件。如大力促进党务公开,明确党务在党内的知情范围,让党代表有权了解党的工作,提出有针对性的意见建议。为代表订阅党报党刊和相关学习资料,向党代表下发党内有关文件,提供必要的办公条件。建立党代表联络工作机构,配备专门的联络员。制作并配发党代表证、提案建议登记表等,方便党代表履职。

(六)要为党代表任期制建立一套完整的工作制度。中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》,各省应形成一个“1+N”的制度体系,即一个完整的实施意见,加若干个具体规章。制度的设计要尽可能完善,权利保障机制、组织保障机制和激励约束机制要齐全,具体制度和配套措施要一并跟上。其中,为确保党代表积极履行职责,正确行使权利,就要建立党代表履行职责、发挥作用的保障激励机制和监督约束机制。例如在“七一”表彰活动中,可以设立先进代表团和优秀党代表的奖项,对党代表任期制工作中涌现的先进代表团和优秀党代表进行表彰,树立和宣传党代表任期制工作的好典型,以推动党代表任期制工作深入开展。对不负责任的党代表,要有罢免办法,防止某些人谋取党代表的政治荣誉却不尽职履责,甚至以不当言行、贪腐劣迹败坏党的名誉。在党代表资格的管理上,要就代表出缺后的增补、代表资格的终止以及对代表的党纪处分等问题进行专门规定。

(七)要严格执行党代表任期制的有关制度。建立制度并不难,难在如何落实。很多制度本身并没有问题,有些还比较完善,但在具体实践中却总是出现各种问题,办不成实事。要使党代表任期制落到实处,达到预期效果,就要坚定地执行所制定的制度。上级组织要检查督促,地方党组织要提高执行力,党代表要有使命感,全体党员要进行监督。

实行党代表任期制只是一个开始,它带来的将是一场党内民主制度的深度改革和党建工作的创新浪潮